关于加快推进南通城乡客运一体化的调研与思考
南通市运输管理处 方新春
【内容摘要】：
加快推进城乡客运一体化，是交通运输部门践行科学发展观，统筹城乡经济社会发展，打破城乡客运“二元化”管理体制和运行机制，推进城乡交通公共服务均等化的重要途径。本文论述了加快推进城乡客运一体化的重要意义，分析了推进过程中存在问题和原因，提出了对策措施，旨在通过推进城乡客运一体化，来落实“三个服务”，让广大农民兄弟共享交通改革发展的成果。
【关键词】：
南通 城乡客运一体化 调研 思考
随着苏通长江大桥建成通车、深水良港洋口港开发通航，南通跨入了“桥港新时代”。在这样一个大背景下，南通交通以构建综合交通运输体系为目标，提出了“以项目兴交通”的发展战略，跨江大桥、高速公路、干线公路、农村公路、航道船闸工程，大小项目遍地开花、公铁水空齐头并进，南通交通开始迈入“大交通时代”。相对于交通基础设施建设的巨大成就，相对于铁路、航空运输发展的巨大潜力，南通城乡公共交通的发展日益成为综合交通运输体系中的一块“短板”。加快推进南通城乡客运一体化成为摆在交通运输管理部门面前一个重要而紧迫的课题。
所谓城乡客运一体化是指根据旅客运输发展的客观要求，适应城乡社会经济一体化的需要，采取一系列措施，使中心城市内的城市公交、城间客运、出租客运、城市与农村之间以及城市周边农村的各种客运整体协调发展的过程，通过对各种运力的合理调控，更好地进行旅客运输工作组织，实现统一、有序、高效、协调发展的客运系统模式。通过推进城乡客运一体化，打破城市与农村的区域界线，把城市和农村客运的发展作为一个系统来整体考虑，注重城乡客运的有机连接、协调发展，从而最大限度地满足群众的出行需要，提高群众的生活质量。下面，我分三个部分进行汇报：
一、加快推进南通城乡客运一体化的必要性与紧迫性
1、加快推进城乡客运一体化，是南通交通贯彻落实“三个服务”的重要抓手，是交通运输部门践行科学发展观，统筹城乡经济社会发展，推进城乡基本公共服务均等化，使广大农民共享改革发展成果的具体举措。同时，城乡客运一体化也是打破城乡二元化结构分割不可获缺的重要环节，不仅可以缩小城乡客运差距，同时也是促进主城区各种运输方式之间和谐发展的重要保障，是构建综合交通运输体系的重要基础。
2、加快推进城乡客运一体化，是各级政府和交通主管部门树立“执政为民”形象的重要载体。衣、食、住、行是老百姓的基本需求，出行问题，既是群众高度关注的问题，也各级党委政府高度重视的问题。相对于交通基础设施建设的巨大投入，政府对城乡客运一体化的补贴只能算是“小投入”，但从产生的效益来看，特别是社会效益，可谓“大产出”，真正体现了“花小钱、办大事”，对各级政府和交通部门而言，通过城乡客运这个“小窗口”，树立的是各级政府和交通运输部门为民服务的“大形象”。
3、加快推进城乡客运一体化，是交通运输部门抓住机遇，提升公共交通管理水平的重要举措。大部制改革，城市公交行业管理职能的调整，为推进城乡客运一体化提供了有利条件。长期以来，公交隶属城建部门，农村客运隶属交通部门，城乡客运的管理体制是“二元化”的，经营范围和管理模式是“二元化”的，定价机制也是“二元化”的，随着经济社会的快速发展和社会主义新农村建设步伐的加快，需要形成资源相互衔接、功能相互补充、方便快捷高效的城乡客运一体化网络。大部制改革的实施，为打破原有的管理体制和运行机制提供了契机，为统一领导、规划、建设、推进全市城乡客运一体化工作创造了有利条件。
二、目前南通城乡客运一体化的发展现状
（一）目前的进展情况
南通是江苏省城乡客运一体化起步较早、推进速度较快的地区之一。2008年，全省城乡客运一体化现场会在南通下辖的启东市召开，2009年，海安城乡客运一体化工作又成为全省的样板，国家级和省级多家新闻媒体进行了报道。目前全市城乡客运一体化大体有三种模式：
1、公交客运模式。即对原有的城乡道路客运实施彻底的公交化改造，实现所有行政村全部通公交车的目标。这一类的代表是南通下属的如皋市。其运营模式是实行公司化经营，推行“一片一公司”的专线定片定公司经营模式，采取统一经营、站点发车、滚动发班、循环运行、捆绑结算的方式。执行公交票价，分别为1元、2元。经测算，客运企业全年的经营性亏损约为700万元，由县、乡两级财政负责补贴，县财政补贴60%、乡财政补贴40%；交通运输部门负责对客运质量进行考核，根据考核结果，每季度兑现一次补贴。这是最好的模式，代表了城乡客运一体化的发展方向。
2、半公交模式。所谓“半公交模式”是指，营运按照公交模式，但不完全执行公交票价。这一类的代表是南通下属的海安县。其运营模式也是实行公司化经营，整合后的客运企业变成一家，实行“公车公营”；客运线路统一调整和规划，将原有的城市公交和农村班线直接向郊区及更远的乡村延伸；票价分类收取，在市区和郊区运营时，执行公交票价，驶出城市区域时一律不得超载，票款按行驶里程计价收取，但比调整前的农村客运票价下降了近20%。经测算，海安客运企业2009年经营性亏损约为1000万元，县财政定额补贴200万。试行一年后由财政、审计、物价、交通等部门联合审计核定。这是城乡客运一体化的一种过渡模式。
3、公交+农村客运模式。在县城和部分乡镇范围内实行公交模式，县城到乡镇、乡镇之间仍然采取农村班线客运方式，形成了“区域循环、接点联运、定点接送”的营运模式。这一类的代表是南通下属的启东市。其它县（市）与此类似。南通市区的情况最特殊，仅对个别线路进行了公交化改造——其背景是随着南通城市化进程加快，通州“撤市建区”带来了行政区划的调整，从南通市区到通州区政府所在地金沙镇的农村客运班线改造成了公交，打破了现有的客运格局，对其它农村客运班线如何实施改造成为舆论关注的焦点。
（二）存在问题及原因分析
目前，推进南通城乡客运一体化发展主要存在三个方面的问题：
1、规划不协调。在现有的城乡二元化管理的分割模式下，形成了以城市公交为主的城市客运解决方案和以农村客运班车为主的农村解决方式。两种方式的运输范围划分很清楚、自成体系，与之相配套的规划也互相分割，形成了两种管理模式和两种发展规划，两种发展规划之间缺乏必要的协调，最后导致了城市公交和农村客运的衔接不畅，城里的车出不了城，乡里的车进不了城或进城只能在客运站上下客，人为增加乘客换乘次数、旅行时间和距离，导致群众乘车不便。
2、政策不统一。目前，城市公交享受税费减免、财政补贴，而农村客运车辆无此待遇。由于农村客运收入偏低，且不能享受优惠政策，致使经营者负担较重，难以实现收支平衡，客运企业的经营普遍困难。农村客运具有公益性运输特点，如果地方财政不实施兜底补贴，很难保障可持续发展。
3、发展不平衡。南通市区与县区、县（市）之间发展都不平衡，有的地方已经一步到位，有的处于过渡阶段，有的刚刚起步，有的还处在方案论证阶段。由于客运市场是一个有机整体，发展的不平衡必将阻碍城乡客运一体化的进程。
产生上述问题，关键有两大原因：
一是管理体制没有理顺。体制问题是根本原因。由于城市公交属于建设部门管理，农村客运属于交通部门管理，城乡交通分治，导致了规划不协调、政策不统一等系列问题，这阻碍城乡客运一体化发展进程的深层次原因。
二是协调发展的共识没有完全形成。尽管“建管养运”始终是交通协调发展的基本原则，但“重建养轻运输”的现象始终存在，这一现象背后存在两个观念上的误区：一个是认为基础设施建设投入巨大，已经负债累累，再没有资金来补贴客运，这就导致了客运发展长期投入不足，并认为是理所当然的事。另一个误区是公路建设，特别是农村公路属于公益性的基础设施，应由政府主导，财政投资，但轮到农村客运站场建设时，公益性就有意无意被弱化，政府把这一职责交给企业，因为企业以追求利润为目的，因此，公益性的农村客运站点建设普遍滞后就在情理之中了。
三、加快推进南通城乡客运一体化的对策措施
（一）树立协调发展的理念。争取政府的重视与支持，把“建管养运”摆到同等重要的位置，争取把“城乡客运一体化”纳入各级政府“为民办实事”工程，由各级政府成立领导小组，具体指导协调城乡客运一体化推进工作。其中，交通部门负责制定全市城乡客运一体化实施方案，从组织领导、目标、任务、措施及时间要求上确保各项工作按计划、有步骤地向前推进。
（二）理顺客运管理体制。抓住交通运输大部制改革和我省已经形成“公铁水空”一体化管理的有利形势，争取政府支持，尽早调整职能，理顺管理体制，实现交通部门对城市公交、出租客运、农村客运的统一管理。
（三）统筹城乡客运发展规划。树立城乡客运一盘棋思想，彻底打破以城乡地域界限划分的陈旧观念，在对全市城乡客运状况、需求和发展前景进行调查研究的基础上，把城乡作为一个整体，统一编制线路的布局规划、运力投放规划和场站建设规划。
（四）调整客运市场营运模式。一是实行公司化经营，按照现代企业管理制度，以产权为纽带，通过收购、兼并、联合等方式对现有的多个客运主体进行整合，组建数量不等的既可从事农村客运、又可从事城市客运经营的新企业；二是实行一体化经营。所谓一体化经营，就是一定区域的客运市场由同一家客运企业经营，解决原来分散经营的运输经营业户各自为战、风险承担能力差、恶性竞争不断、经营秩序混乱、社会效益差等问题。
（五）争取优惠扶持政策。按照“多予、少取、放活”的原则，争取地方各级政府支持，享受有关税费优惠和财政补贴政策，让农村客运享受的政策逐步向城市公交享受的优惠政策靠拢，从而降低营运成本，确保农村客运班线“开得通、留得住、有发展”。
（六）完善城乡客运基础设施建设。坚持政府主导、财政投入为主的原则，加快农村公路、桥梁和农村客运站场设施的建设步伐，做到同步规划、同步设计、同步建设、同步验收。为推进城乡客运一体化提供硬件保障。 | 
